不久前，财政部、国家税务总局联合印发了《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，将《中华人民共和国土地增值税暂行条例》(以下简称《条例》)上升为法律并向社会公开征求意见。目前，征求意见稿已经停止向社会公开征求意见。

  《关于〈中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)〉的说明》指出，土地增值税立法是贯彻落实税收法定原则的重要步骤，也是健全地方税体系改革的重要内容，有利于完善土地增值税制度，增强权威性和执法刚性，发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用，有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。

  此次征求意见稿的出台有哪些深层次意义？《法制日报》记者对此采访了业内有关专家。

  暂行条例上升法律

  税法体系不断健全

  土地增值税不是一个新增的税种。《关于〈中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)〉的说明》指出，1993年12月13日，国务院发布了《条例》，自1994年1月1日起对转让国有土地使用权、地上建筑物及附着物的单位和个人征收土地增值税。根据《条例》授权，财政部于1995年1月印发了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》。《条例》施行20多年以来，税制比较健全，运行平稳，上升为法律的条件和时机已经成熟。

  中国政法大学教授施正文告诉记者，一开始我国征收土地增值税的主要原因是当时海南出现了房地产炒卖现象，为了打击炒房和炒地皮的现象，国家出台了《条例》。

  土地增值税又被称为反房地产暴利税。1998年，我国进行了房地产市场化改革，房地产成为国民经济的支柱产业。国家再次出台规定，从1999年8月1日开始，对居民个人拥有的普通住宅，在转让时暂免征收土地增值税；赠送、继承、房屋互换等情况，同样免征土地增值税。之后，所有个人拥有的住宅性质房屋，买卖时也免征土地增值税。

  北京大学法学院教授刘剑文认为，此次发布的征求意见稿整体来看没有根本性的变化，基本上是把暂行条例上升为法律，计税方式，税率等基本保持不变，属于税制的平移。

  “目前土地增值税仍实行四级超率累进税率，即增值额未超过扣除项目金额50%的部分，税率为30%；增值额超过扣除项目金额50%、未超过扣除项目金额100%的部分，税率为40%；增值额超过扣除项目金额100%、未超过扣除项目金额200%的部分，税率为50%；增值额超过扣除项目金额200%的部分，税率为60%。”刘剑文说。

  在税收优惠政策方面，《条例》规定，销售普通住房增值率未超过20%免征土地增值税。而征求意见稿中明确了“纳税人建造保障性住房出售，增值额未超过扣除项目金额20%的；因国家建设需要依法征收、收回的房地产”这两种情况下，可以免征土地增值税。

  “征求意见稿对于健全我国税法体系，优化税制要素，规范征收管理环节，更好发挥土地增值税在调节房地产市场方面的作用，都有重要意义。”施正文说。

  增加房企资金压力

  推动行业良性发展

  《关于〈中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)〉的说明》指出，《条例》规定，转让国有土地使用权及地上建筑物、构筑物并取得收入的单位和个人应缴纳土地增值税。在此基础上，征求意见稿将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物(以下简称集体房地产)纳入征税范围。同时，拟将目前对集体房地产征收的土地增值收益调节金取消。

  “这主要是为了贯彻落实党的十八届三中全会有关要求，与土地改革相衔接。早在2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅就明确要求建立集体经营性建设用地入市制度，并要求建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2015年以来，全国33个试点地区开展了农村土地征收、集建地入市、宅基地制度改革三项改革试点，允许集建地入市和转让，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。”刘剑文说。

  施正文认为，除了扩大了征收范围外，此次出台的征求意见稿与《条例》相比，还扩大了各地政府的权限，调整了税收优惠政策，明确了纳税义务发生时间和申报纳税期限，清算环节由应清算与可清算合并为应清算，改变了征收管理模式。

  “土地增值税比较复杂，各地差异较大，很难制定一个全国统一的标准，此次发布的征求意见稿增加了‘授权国务院可规定减征或免征土地增值税的其他情形；将建造增值率低于20%的普通住宅免税的规定，调整为授权省级政府结合本地实际决定减征或是免征；增加授权省级人民政府对房地产市场较不发达、地价水平较低地区集体房地产减征或免征土地增值税’的规定，赋予了地方政府一定权限，可以根据当地财政收入、房地产市场需求制定相关政策，做到因地制宜，因地施策。”施正文说。

  征求意见稿对于房地产行业的长期影响也引起了社会关注。目前，房地产企业仍是缴纳土地增值税的主力。财政部数据显示，2018年土地增值税收入达到5642亿元，同比增长14.9%。根据企业年报，房地产企业恒大、碧桂园和万科，2018年应交土地增值税分别约为521亿元、139亿元和196亿元。

  在刘剑文看来，征求意见稿对于房地产行业而言影响不大，可能会给房地产企业造成一定的资金压力，但能有效推动房地产行业优胜劣汰，资金雄厚的房企会更加具有竞争力。

  施正文也认为，征求意见稿对申报纳税及清算环节的有关规定更具强制性，相比《条例》更加严格、规范，这将在一定程度上增加部分房企的资金压力，抑制房企过度粗放发展、游走在灰色地带等问题。虽然短期内会降低房企的资金利用率，但长远来看将更有利于房企把握开发经营节奏、防控资金风险。

  “另外，征收管理模式变为后续管理。这种变化增加了房地产开发企业的税收风险，若税务机关在事后监管、稽查中认为需要补缴土地增值税的，企业将面临税收滞纳金、罚款的税务风险。这样一来，纳税人需要在前期环节更注重对相关政策与操作口径的把握，包括资料准备、内部风险控制等。”施正文说，土地增值税如果不能合理实施，可能会变成逆向调节，导致房地产市场供不应求，从而推高房价，使其不能有效发挥市场调节的作用。

  个人住房不予征收

  贯彻落实税收法定

  对于普通的购房者而言，最关心的问题就是个人住房转让是否需要征收土地增值税。对此，刘剑文认为，全面征收土地增值税的可能性不大，根据《条例》规定，个人住房并未纳入征收范围。

  施正文认为，尽管征求意见稿并没有明确提到这一点，但这并不意味着要取消相关政策。2006年，财政部发布了文件，明确对个人住房转让免征土地增值税。这一政策减轻了居民的税收负担，稳定了房地产市场，有必要继续存在，但不排除未来会有征收可能。

  另据施正文介绍，土地增值税是对房产土地在转让、转移环节的增值额征收的一种税，其纳税人是转让房地产并取得增值收益的单位和个人。土地增值税在转让、转移环节征收，以转让房地产取得的收入，减除法定扣除项目金额后的增值额为计税依据，实行四级超率累进税率。而房产税则是房产持有环节的税种，以房产的计税余值或租金收入为依据征收的一种财产税，其纳税人是房产所有者或使用者。

  “目前国际上开征土地增值税的国家并不多，而且土地增值税是为了防止房地产市场投机暴利而产生的，如果未来房地产税进一步健全，土地增值税就有可能慢慢淡出市场。”施正文说。

  刘剑文认为，征求意见稿的发布加快了立法步伐，将土地增值税从条例上升为法律是贯彻落实税收法定原则的重要体现。同时，土地增值税作为地方财政的主要收入来源，是地方税的一大税种，这也是进一步推动地方税体系改革的重要内容。

  “将土地增值税暂行条例上升为法律，对于完善土地增值税制度、增强执法刚性、调节土地收益、增加地方财政收入、维护市场健康稳定持续发展都具有重大意义。但无论是条例还是征求意见稿，能够落到实处才最关键。”刘剑文说。